我国压覆矿产资源管理制度探析

矿产资源是发展之基、生产之要。但是，伴随城市化、工业化进程的加快和生态文明建设的加强，建设项目规模迅速扩张，各类保护区范围不断扩大，导致矿产资源被压覆，其开发利用空间被缩减。因此，加强压覆矿产资源管理制度研究，防止矿产资源被随意或不合理压覆，对维护国民经济发展所需的资源基础、提高资源保障程度十分必要。

放眼国际，美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚等矿业大国的矿产资源管理政策中没有专门针对压覆矿产资源管理的法律法规文件，但是国外在保护区设定及管理方面取得的经验可以为我国生态因素压覆矿产资源管理提供借鉴。美国、加拿大、澳大利亚的保护区面积分别占其国土面积的14.0%、10.5%、19.6%。且在严格控制环境扰动的前提下允许开展矿业开发活动，禁止矿业活动的保护区面积各占其国土面积的2.2%、9.9%、9.4%；俄罗斯保护区面积占国土面积的9.4%，保护区内完全禁止矿业开发活动。伴随生态文明建设的持续推进和环境保护力度的进一步加大，目前我国禁止矿业活动的各类保护区面积占到国土面积的20%左右，并呈逐步增长态势，生态因素压覆矿产资源问题日益突出，应当将禁止矿业活动的保护区面积控制在合理区间内，防止生态因素压覆矿产资源问题进一步恶化。

综观国内，许多学者针对压覆矿产资源的调查与评价方法、案例分析、行政管理等不同方面进行了研究。在压覆矿产资源调查与评价方法方面，郑建明等( 2009)利用AutoCAD与MapGIS组合，使现有的地理信息资源在压覆矿产资源调查工作中得到充分利用；谢佳春将建设项目经济净现值与拟压覆矿产资源机会成本进行比较，当前者大于后者时实施压覆行为，否则禁止压覆；高灶其等选取建设项目压覆矿产资源的影响因素作为研究对象，通过现场访谈和问卷调查收集相关数据，运用层次分析方法实证研究建设项目压覆矿产资源的重要影响因素。在压覆矿产资源实际案例分析方面，刘东华以南水北调中线一期工程总干渠工程为研究对象，根据地质条件、岩石类型及力学特征、采矿技术等对压覆矿产资源储量计算方法进行了研究；李再兴等以三门峡至淅川高速公路某段拟压覆矿产资源为例，探讨建设项目压覆矿产资源储量的估算方法；张洪信等以国家高速都香线都匀至安顺段压覆矿产资源评估为例，分析了工程项目施工之前开展压覆矿产评估的重要意义和具体方法。在压覆矿产资源行政管理方面，张洪信等强调进一步规范建设项目压覆矿产资源审批管理工作；高伟明认为，中央和地方政府在压覆矿产资源管理过程中存在博弈，中央应当采取措施，确保压覆矿产资源政策自上而下地顺利推行。国内多项研究成果为理顺压覆矿产资源审批程序、分析压覆矿产资源补偿标准、确保矿产资源合理压覆等提供了理论基础和技术方法，为进一步完善我国矿产资源管理制度提供了参考。

1 压覆矿产资源管理制度

1.1 压覆矿产资源管理机关

我国压覆矿产资源压覆管理实行国家级、省级、市（县）级三级管理模式。自然资源部经国务院授权代表国家，在国家法律（《中华人民共和国矿产资源法》）、法规（《中华人民共和国矿产资源法实施细则》）指导下，制定和发布压覆矿产资源管理政策，履行全国范围内压覆特别重要矿产资源①的管理职能，负责全国范围内查明矿产资源中压覆资源储量的核实与入库。各省（自治区、直辖市）自然资源厅在自然资源部发布的压覆矿产资源管理政策指导下，制定和发布适用于本省（自治区、直辖市）的压覆矿产资源管理政策，履行本省（自治区、直辖市）范围内压覆重要矿产资源②的管理职能，负责本省（自治区、直辖市）内查明矿产资源中压覆资源储量的核实与上报。各市（县）自然资源和规划局负责执行本省（自治区、直辖市）自然资源厅发布的压覆矿产资源管理政策，履行本市（县流围内压覆非重要矿产资源③的管理职能，负责本市（县）内查明矿产资源中压覆资源储量的统计、核实与上报。

1.2 压覆矿产资源管理政策

多年来，国家陆续出台了一系列压覆矿产资源管理政策，建立了较为完善的矿产资源压覆管理政策体系。其中，国家法律1部，国务院行政法规4部，部委规章15个。文件内容涉及压覆概念、压覆评估、压覆补偿、压覆审批、压覆登记、压覆用地审批、压覆资源调查等多个方面。例如，压覆概念界定、压覆审批程序、压覆登记手续、压覆用地审批、压覆资源调查等多个方面。《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资发[2000]386号）对压覆矿产资源的概念和外延进行了界定，对各级管理机关的压覆审批权限进行了分工；《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发[2010]137号）细化了整个压覆审批流程；《矿产资源登记统计管理办法》（国土资源部令第23号）详细规定了办理压覆登记的流程和需要提交的材料；《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）规定了在压覆用地审批各个阶段，相关责任方需要出具的证明和材料；《自然资源部办公厅关于印发<矿产资源国情调查（试点）技术要求>的函》（自然资办函[2019]172号）要求通过内业整理、外业调查双重途径，开展压覆资源储量调查；等等。

2 压覆矿产资源管理制度取得的成效

2.1 规范压覆矿产资源审批

一是建设单位组织编制压覆评估报告。建设项目压覆矿产资源的，建设单位委托有相应地质勘查资质的单位编制《建设项目压覆矿产资源评估报告》。根据矿种的重要程度，各级自然资源管理部门对评估报告进行评审和备案：压覆特别重要矿产资源评估报告，由自然资源部负责；压覆重要矿产资源评估报告，由省级自然资源厅负责；压覆非重要矿产资源评估报告，由市（县）级自然资源局负责。

二是建设单位与矿业权人协商并签订压覆补偿协议。双方在友好协商的基础上就压覆区块范围、占用资源探明储量、矿业权人先期投入成本等主要内容达成一致意见，并以书面形式签署《压覆矿产资源补偿协议》。

三是建设单位办理压覆矿产资源审批手续。建设项目压覆非重要矿产资源的，建设单位向建设项目所在地的市（县）级自然资源局提交《建设项目压覆非重要矿产资源申请函》，市（县）级自然资源局初审同意后，出具《建设项目压覆非重要矿产资源初审意见》，将所有资料报送至省级自然资源厅，等候审批结果。建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位向建设项目所在地的省级国土资源厅提交《建设项目压覆重要矿产资源申请函》、《建设项目压覆重要矿产资源不可避免性论证材料》、《建设项目压覆重要矿产资源评估报告》、《压覆矿产资源补偿协议》（已设矿业权的）、矿业权人有效期内《勘查许可证》或《采矿许可证》复印件（已设矿业权的）等申请资料，等候审批结果。建设项目压覆特别重要矿产资源的，建设单位向建设项目所在地的省级国土资源厅提交上述压覆重要矿产时所需申请资料，省级自然资源厅初审同意后，出具《建设项目压覆特别重要矿产资源初审意见》，将所有资料报送至自然资源部，等候审批结果。

2.2 压覆审批和压覆登记绑定

建设项目压覆非重要矿产资源的，建设单位在收到同意压覆审批文件后及时将《压覆矿产资源储量登记书》报送至市（县）级自然资源局，完成登记。建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位在收到同意压覆审批文件后45个工作日内，将《压覆矿产资源储量登记书》报送至原接收压覆申请资料的省级自然资源厅或自然资源部，由相关责任部门完成登记。否则同意压覆审批文件自动失效。

2.3 压覆审批和用地审批有效衔接

建设单位在办理用地审批时，必须提前了解建设项目所在区域范围内矿产资源分布情况，明确是否压覆矿产资源。建设项目未压覆矿产资源的，建设单位可以直接办理用地审批。建设项目压覆矿产资源的，建设单位首先要按法律规定办理压覆审批手续和压覆登记手续，然后才能办理用地审批手续，否则建设单位无权申请划拨建设用地。

2.4 事实压覆矿产资源调查

国家针对建设、自然生态、法律社会等各种原因导致的事实压覆矿产资源展开调查与核实工作。已设置矿业权的事实压覆，相关矿业权人负责将事实压覆矿产资源储量上报至市（县）级自然资源局，完成压覆资源统计；省级自然资源厅负责本省（自治区、直辖市）范围内压覆资源统计数据的汇总与核实；自然资源部负责全国范围内压覆资源数据的核实与入库。未设置矿业权的事实压覆，以省（自治区、直辖市）为单位，省级自然资源厅统筹安排，市（县）级自然资源局具体执行。

3 压覆矿产资源管理制度存在的问题

3.1 压覆评估报告的可靠性有待商榷

建设项目压覆矿产资源的，建设单位自行选择并委托有地质勘查资质的单位编制《建设项目压覆矿产资源评估报告》。在编制单位的选择和评估报告的编写过程中，建设单位不可避免地从自身经济利益考量，尽量对压覆矿产资源情况避重就轻，所以压覆资源储量的真实性有待考察，评估报告的可信度存在疑问。

3.2 压覆补偿难度大

一是建设项目压覆国家出资探明的矿产地，如何补偿国家先期的资金投入，现行政策没有做出规定。二是建设项目压覆已设置矿业权的矿产资源，建设单位和矿业权人从各自经济利益出发，讨价还价，在压覆资源储量、补偿标准、补偿金额等方面存在很大争议，容易引发社会纠纷。三是各级自然资源管理机关负有督促建设单位与矿业权人签订《压覆矿产资源补偿协议》的职责，这给自然资源管理部门造成了不必要的巨大压力。

3.3 压覆审批后置，失去实质意义

相关压覆管理政策规定，建设单位完成《压覆矿产资源补偿协议》、压覆审批、压覆登记等三项重点事宜之后，地方人民政府才能办理建设用地审批。但是，地方政府为了完成和提高绩效评估指标，不惜以牺牲资源为代价，换取政绩和经济效益。在建设单位未办理压覆审批、压覆登记手续的情况下，直接做出用地报批的决定，导致压覆审批程序形同虛设。

3.4 事实压覆矿产资源情况不明

目前，国家自然资源管理机关对矿产资源实际压覆情况掌握不准确，国家储量登记库关于压覆矿产资源的数据不全面。一是建设单位的申请压覆范围与实际用地范围不一致，导致矿产资源已经被压覆，但没有进行压覆审批，也没有办理压覆登记。二是建设项目压覆已设置矿业权的矿产资源，矿业权人没有及时到原矿业权发证机关办理压覆区块范围变更手续。三是各种事实压覆矿产资源，没有压覆评估报告，其压覆资源储量均为估算，没有科学依据。

4 压覆矿产资源管理制度改革建议

4.1 强化压覆审批的重要地位

压覆审批是自然资源管理机关有效保护矿产资源免遭不必要破坏的重要行政手段，但法律规定的压覆审批程序在实际操作过程中具有一定难度。针对地方人民政府将压覆审批置于用地审批之后的情形，建议修改相关法律法规，将压覆审批前置，提前到建设项目选址之前，从源头上杜绝压覆审批被架空的现象。针对国务院批准的重大建设项目一旦确定无法更改的情形，建议自然资源部参与国家重大建设项目选址问题的研讨，争取在合理避让重要矿产资源的同时保障国家重大项目的如期施工。

4.2 严格压覆评估报告的评审

建设项目压覆矿产资源的，建设单位可以自行组织编制《建设项目压覆矿产资源评估报告》，但对于压覆评估报告的评审和认定，建议由各级自然资源管理机关的矿产资源储量评审部门负责，从上到下分别为自然资源部矿产资源储量评审中心、省级自然资源厅矿产资源储量评审中心、市（县）级资源和规划局矿产资源管理部门。

4.3 探索建立压覆补偿制度

针对建设单位与矿业权人达到压覆补偿协议难度大的问题，自然资源部应当加强建设项目压覆矿产资源问题研究，分析矛盾根源，制定科学的《压覆矿产占用补偿指导意见》，从国家层面补偿依据、补偿内容、补偿标准、保障措施等内容做出规范，建设单位和矿业权人在签订压覆补偿协议过程中参照执行。

4.4 摸清压覆矿产资源家底

针对已办理压覆审批手续的压覆情形，建议自然资源部信息中心对矿产资源储量登记数据库、矿产资源储量数据库、矿产资源储量空间数据库、矿业权数据库等4个国家数据库中的相关数据进行分析和对比，完成信息整合。针对各种原因导致事实压覆但未办理压覆审批的情形，建议地质调查局开展事实压覆矿产资源调查，以省级为单位，前期设立试点，后期全国推行，确定查明矿产资源中的压覆资源储量。

5 结 语

严格并逐步完善压覆矿产资源管理制度，既有利于掌握压覆资源储量、全面摸清资源家底，也有利于防止建设、生态、社会等因素造成的矿产资源被不合理压覆或破坏，还有利于保障矿业权人的合法利益不受侵犯。目前我国已建立了较为完善的压覆矿产资源管理制度，伴随着压覆矿产管理问题研究的深入开展，以及依法行政理念的持续强化，压覆矿产资源形势将逐步好转。

摘自：《国土资源情报》2019年第5期