建设项目压覆矿产资源管理法律制度研究

压覆矿产资源是指在现有的技术经济条件下，因建设项目实施后导致压覆区内已查明的矿产资源不能开发利用。其中，对于建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采利用的，不作压覆处理。压覆矿产资源有压覆重要矿产资源和压覆非重要矿产资源之分。建设项目压覆矿产资源管理法律制度就是指运用法律规范来调整矿产资源储量被压覆时所形成的各种管理制度。

1 立法沿革

我国建设项目压覆矿产资源管理法律制度以《矿产资源法》为核心，以相关规范性文件的规定为支撑。

1.1 《矿产资源法》与《煤炭法》的规定

《矿产资源法》从法律上确立了压覆重要矿床的管理制度，是进行储量压覆管理的最高法律依据。《矿产资源法》第33条规定建设单位在建设特定的工程之前，需要向省级地质矿产主管部门了解拟建区域的矿产资源开采分布情况，并且需经国务院授权的部门批准才可压覆重要矿床。《矿产资源法实施细则》第35条还明确了拟建设项目与开采重要矿床发生矛盾时的解决途径，规定应由国务院有关主管部门或者省级人民政府先提出解决方案，征求国务院地质矿产主管部门意见后，再报国务院计划行政主管部门决定。

《煤炭法》规定了对建设项目压覆煤炭资源的管理，其与《矿产资源法》的立法意图基本一致，只不过结合煤炭资源开采的特点，其规定更侧重于约束和规范地面生产和建设活动。《煤炭法》第四十九条规定需经煤矿企业同意，任何单位和个人方可在其依法取得土地使用权的有效期间内在该土地上修建建筑物、构筑物。《煤炭法》第五十一条要求“在煤矿矿区范围内需要建设公用工程或者其他工程的，有关单位应当事先与煤矿企业协商并达成协议后，方可施工”。

1.2 国土资源部规范性文件的规定

国土资发[2000]386号文和国土资发[2010]137号文是专门规定建设项目压覆矿产资源管理的两件规范性文件。《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发[2000]386号）规定了如何界定压覆矿产资源和重要矿产资源、矿产资源压覆的审查批准和对压覆的补偿；《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发[2010]137号）要求进一步严格管理范围，明确管理分工，规范报批要件，加强审批管理，并且规定要做好与土地管理衔接。除这两件文件之外，《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发[2012]77号）对压覆矿产资源也有所规定，其明确要改进建设用地压覆重要矿产资源审查要求，并且要求加强建设项目压覆矿产资源管理与土地管理的衔接。

2 法律制度评价

实践中，各级国土资源行政主管部门充分认识到矿产资源压覆管理工作的重要性，认真贯彻建设项目压覆矿产资源管理的相关法律文件规定，其中河北、山西、吉林、江苏、山东、河南、四川、重庆等省（市）结合本省实际情况，还制订了具体的实施办法。河北、河南、湖南、贵州等省的矿产资源空间信息数据库，为建设单位的查询提供了便利条件，既维护了矿业权人利益，减少了纠纷，又提高了工作效率。随着国土资源管理部门涉矿审批权限的调整，各省更好地结合实际，提出避让措施，力争减少矿产资源压覆的情形。建设项目压覆矿产资源法律制度的执行为保障建设项目顺利进行，维护国家和矿业权人合法权益，起到了重要作用。但是，这项法律制度本身在完整性、可操作性、衔接性方面都不同程度地存在问题，还存在需要进一步完善的空间。

2.1 制度的完整性

2.1.1 对压覆非重要矿床的管理规定不完整

法律上对压覆非重要矿床的审批缺乏明确规定。压覆非重要矿床虽然对矿产资源保护和合理利用不会产生严重影响，但也属于矿政管理的重要工作，并且“重要矿产资源”这一概念本身就比较模糊，有些非重要矿产资源的压覆既涉及建设项目能否顺利开工，又关系矿业权人合法权益的保护，影响面大。《矿产资源法》第33条规定了压覆重要矿床需经国务院授权的部门批准，对压覆非重要矿床只是在部规范性文件2000年《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》中规定由县级以上地质矿产主管部门审查，报省级国土资源主管部门批准。而各省对压覆非重要矿产资源的管理规定不一，有的省份已经取消了对压覆非重要矿产资源的审批；有的省则在地方性法规中确立了对其进行审批管理，如河南省在关于实施《矿产资源法》的办法中规定“应当附有地质矿产管理部门关于建设项目压矿情况的审查意见”，山东省在关于实施《矿产资源法》的办法中规定“应当附具地质矿产行政主管部门的意见”；但也有的省份在地方性法规中对压覆非重要矿产资源审批未作规定，只是由省政府的法律文件或省国土资源厅发文规定对压覆非重要矿产资源的审批。

2.1.2 缺少法律责任的规定

对于建设单位未按规定进行压覆矿产资源储量审批登记的，应该负什么样的法律责任，目前所有的法律文件都未作相应的规定。法律责任能够保障法律义务的履行和矫正违反法律义务的行为，对于违反负义务法律规定的行为应当同时规定相应的法律责任，否则法律义务的规定就会流于形式，得不到很好的贯彻执行。

2.1.3 储量压覆评审缺少明确的法律依据

实际工作中，建设项目压覆已设置矿权的矿产资源储量或者压覆未设置矿权的矿产资源储量都需经评审备案，并且评审备案是严格按照《矿产资源储量评审认定办法》（国土资发[1999]205号）等文件规定的流程进行。压覆储量评审备案的目的是为后续的补偿提供依据，但实际上矿产资源储量压覆评审的开展缺少明确的法律依据。《矿产资源储量评审认定办法》（国土资发[1999]205号）是目前进行矿产资源储量评审备案的主要法律依据，其第5条前4项直接列明需要进行评审的4类矿产资源储量，但没有直接把压覆矿产资源的储量报告列入进去；第5条的第5项或第6项为兜底性质的规定，包括“矿区内的矿产资源储量发生重大变化，需要重新评审认定的矿产资源储量”或“国土资源部认为应予评审、认定的其他情形的矿产资源储量”，但并不能由这两项规定直接明确推导出压覆储量需经评审备案.

规范建设项目压覆矿产资源审批工作的两部规范性文件即国土资发[2000]386号文和国土资发[2010]137号文也未明确规定矿产资源储量压覆报告需经评审，国土资发[2010]137号文只是规定：“确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。”《关于开展矿产资源储量登记工作的通知》（国土资发[2004]35号）规定，压覆储量需经评审备案才可填登记书，压覆储量需评审备案这一要求夹杂在关于压覆储量登记的规范性文件规定中，法律依据仍然不强。鉴于矿产资源储量压覆评审工作对于摸清家底、认清资源形势的重要性，这种法律依据的缺位造成矿产资源储量压覆评审管理法律依据不够充分，已经不适应当前的形势和管理需求.

2.2 制度的可操作性

建设项目压覆矿产资源管理法律制度的可操作性还不够强，主要表现在2个方面：一方面现有法律对压覆矿产资源的补偿范围未规定明确的标准。国土资发[2010]137号文规定的补充范围包括被压覆矿产资源涉及的价款和勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失，没有提及间接损失是否赔偿的问题。值得注意的是，在国土资发[2010]137号文发布之后，有些省出台的压覆矿产资源评估补偿管理规定把“企业经营性损失”也列入了赔偿范围。实践中，矿业权人与建设单位不能就压覆达成补偿协议的主要原因就是双方对补偿范围存有争议=矿业权人因矿产被压覆导致的损失不言而喻，其自然想要多一些补偿；此外，建设单位在提请审批时就需要提供与矿业权人已经签订的补偿协议，这就使得矿业权人在整个补偿工作中是占据主动地位的.因此会出现矿业权人漫天要价，矿业权人与建设单位达不成一致意见的情况.如因压覆矿产发生争议，应当由矿业权人与建设单位自行协商解决，如不能形成一致意见，也可以通过司法程序去解决。但一旦进入司法程序，由于司法程序耗时较长，建设项目的进度就会受到影响。另一方面目前也缺少相关技术规程来界定压覆与否。根据国土资发[2010]137号文的规定，对于建设项目压覆区虽与勘查区块范围或矿区范围存在重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的．不认为是压覆矿产资源，但实际工作中对建设项目压覆区是否影响矿产资源正常勘查开采的认定缺少相关的技术规程，随意性较大。

2.3 制度的衔接性

2.3.1 法律文件规定之间的衔接不畅

地方规范性文件与国土资源部规范性文件关于重要矿产资源范围的规定存在冲突。根据国土资发[2010]137号文规定，重要矿产资源包括《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种以及省级国土资源行政主管部门确定的本行政区域的优势矿产、紧缺矿产。而有的省份对重要矿产资源范围的认定与上述规定存在分歧，如《山东省国土资源厅建设项目压覆重要矿产资源管理办法》规定，重要矿产资源限于《矿产资源开采登记管理办法》附录所列除锡、锑之外的其他32个矿种及本省优势矿产和紧缺矿产。锡、锑属于保护性开采的重要矿种，同时也属于《矿产资源开采登记管理办法》附录所列的34个矿种，这种将锡、锑列为非重要矿产资源的做法与国土资发[2010]137号文的规定明显不符。

2.3.2 与土地管理的衔接不够紧密

目前压覆矿产资源审批管理与建设项目用地预审、审批工作衔接不够紧密。实践中，仍存在部分项目立项前缺少核实论证，就批准了项目，与矿产资源压覆审批同意与否造成不可协调的冲突。2012年国土资源部《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》发布，提出改进用地压覆重要矿产资源审查的要求。虽然这项规定可以在一定程度上协调储量压覆与建设项目用地审批的矛盾，但是规定的具体内容存在先天不足，不符合法理逻辑。根据该《通知》，建设单位与矿业权人先签订意向性协议后，建设单位在未完成补偿协议、办理压覆登记手续前，就可以先取得用地批准。虽然建设单位与矿业权人之间签订了意向性协议，但是并不代表着就一定能达成补偿协议并完成压覆登记手续，这也与国土资发[2010]137号文规定的受理用地申请前需提交未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记材料的要求不符。

3 法律制度完善建议

3.1 增强制度的完整性

3.1.1 明确对压覆非重要矿产资源的管理

完善压覆非重要矿床管理的首要工作就是要明确是否以行政审批的方式来进行。如果以非审批的方式来进行管理，则需要完善后续管理的具体措施和程序；如果仍以行政审批的方式来进行管理，则需要根据行政许可的设定权限要求在相应的法律文件中规定压覆非重要矿产资源审批。根据《行政许可法》的规定，行政许可可以由法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章在相应的权限范围内设定，其他规范性文件一律无权设定行政许可。目前，规定压覆非重要矿产资源审批的国土资发[2000]386号文不属于有权设定行政许可的规范性文件，需要至少在国务院决定、行政法规、地方性法规等相应层级的法律文件中予以规定。

3.1.2 增加法律责任的规定

建设项目施工前，如果经认定确需压覆矿产资源的，必须先取得国土资源主管部门同意压覆矿产资源的批准文件，否则不得压覆。建设单位如果未取得国土资源管理部门的压覆批准就擅自施工，其行为构成了对矿业权人的侵权，应当承担压覆给矿业权人造成的全部损失。补偿损失的范围应包括但不限于涉案矿业权的经济价值。

3.1.3 明确储量压覆评审备案的法律依据

部门规章《矿产资源储量评审认定办法》（国土资发[1999]205号）和相关的规范性文件未明确规定矿产资源储量压覆报告需经评审，一定程度上影响到矿产资源储量评审备案制度的合法性、衔接性和完整性，因此，需要明确压覆储量评审备案管理的法律依据。鉴于部门规章的效力位阶高于规范性文件，应该至少在部门规章层面明确规定储量压覆报告需经评审备案，以为矿产资源储量压覆评审备案提供充足的法律依据。

3.2 增强制度的可操作性

3.2.1 明确压覆矿产资源的补偿范围

从本质上来说，压覆矿产资源这一行为应属于平等民事主体之间的侵权行为，赔偿范围自然应当受《侵权责任法》的调整。该法第19条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”可见，《侵权责任法》规定的是仅就财产损失进行赔偿，法定赔偿项目不包括“经营性损失”。因此，对压覆矿产资源的法定补偿范围应当限于直接损失，“经营性损失”可属于协定补偿范围。

3.2.2 制定界定压覆矿产资源的技术规程

压覆矿产资源的界定涉及到地质勘查规范中规定的有关工业指标、移动角值、保护矿柱边界、压覆深度和采空区边界等的确定，是一项技术性非常强的工作。因此，应该由相关部门牵头组织技术专家制定界定压覆矿产资源的具体技术规程，从而为认定建设项目压覆区是否影响矿产资源政策勘查开采提供明确指导。

3.3 增强制度的衔接性

一方面要对压覆重要矿产资源审批是否为建设项目用地审批前置环节的问题形成认识，增强国土资源部规范性文件间的衔接性，增强与土地管理规定的衔接性。从管理工作的实际需要和逻辑顺序来看，理应将压覆重要矿产资源审批设置建设项目用地审批前置的环节，这样既能保护矿业权人的利益，又能保证建设项目后期施工的正常进行。另一方面进一步明确重要矿产资源的范围，增强地方规范性文件与国土资源部规范性文件之间的衔接性。重要矿产资源的范围应以国土资源部规范性文件的规定为准，地方规范性文件要主动符合上级规范性文件的规定。

摘自：《现代矿业》2019年第7期